Государственного архива Орловской области в современный период: работа с источниками комплектования, проблемы и перспективы

Комплектование бюджетного учреждения Орловской области «Государственный архив Орловской области» (БУОО ГАОО) – это систематическое пополнение архива документами Архивного фонда Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством в сфере архивного дела.

Комплектование включает в себя три основных направления работы:

• определение источников комплектования архива;

• определение состава документов, подлежащих приему в архив;

• прием - передача архивных документов в БУОО ГАОО.

В настоящее время существует множество  проблем в работе по комплектованию БУОО ГАОО документами Архивного фонда Российской Федерации (на всех трех основных направлениях работы).

                  Определение источников комплектования БУОО ГАОО

         На 01.01.2018 года  в списке организаций-источников комплектования госархива значится 158  источников.
       В список организаций – источников комплектования БУОО ГАОО входят органы исполнительной власти специальной компетенции области, органы юстиции, судов и прокуратуры, учреждения кредитно-финансовой системы, научные заведения, органы и учреждения систем здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, народного образования, экономики, статистики,  строительства, транспорта, сельского и лесного хозяйства, природопользования, телевидения и радиовещания, спорта с  различными формами собственности, общественные и политические  организации. 
        В соответствии с законодательными и нормативными документами в области архивного дела в обязательном порядке органы государственной власти Орловской области включаются в список источников комплектования госархива.  Безобидная на первый взгляд формулировка нормативных документов влечет за собой множество проблем.
        Это связано с тем, что органы    государственной власти Орловской области  образуются,  реорганизуются и ликвидируются быстрее, чем происходит работа по включению документов, образовавшихся в процессе деятельности организаций, в состав Архивного фонда Российской Федерации.
       Только за 2006 - 2013 годы неоднократно происходила реорганизация органов исполнительной власти Орловской области, результатом которой явилась утрата массива документов постоянного хранения организаций, задолженности по упорядочению документов органов государственной власти специальной компетенции области (в 2006 – 2007 годах 10 (десять) управлений областной администрации - источников комплектования облгосархива  вошли в состав образованных  6 департаментов; в 2009 году действовало 7 департаментов как органов государственной власти специальной компетенции области; в 2011-2013 годы начался процесс реорганизации департаментов - образование управлений с правом юридических лиц).
       В связи с коренными преобразованиями в жизни общества, реорганизацией социально - экономической системы, всех управленческих и хозяйственных структур, многообразием форм собственности, массовой ликвидацией учреждений и предприятий 1 июля 2011 года был переутвержден список источников комплектования БУОО ГАОО. Работа со списком источников комплектования, уточнение количества организаций, обследования источников комплектования для ввода или вывода их из списка  ведется архивом постоянно и планомерно.
       В списке организаций – источников комплектования  БУОО ГАОО  на 01.01.2014 значилось 150 организаций (55 организаций с федеральной,  62 - с областной,  33 - с  негосударственной  формой собственности). 
       На 01.01.2018 года в список источников комплектования госархива входят 53 организации с федеральной, 70 - с областной  и 35 организаций с негосударственной формой собственности.
       Федеральный закон от   22 октября  2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», четко разделивший формы собственности на архивные документы,  не изменил систему комплектования и хранения документов, существовавшую еще с советских времен: градация форм собственности на архивные документы, закрепленная Законом, должна влиять на установление  круга источников комплектования.
       В связи с разделением  законодательством Российской Федерации форм собственности на архивные документы  остро встал вопрос о документах территориальных подразделений федеральных органов власти (суды, прокуратуры, налоговые органы, органы статистики, контрольные и надзорные службы, отделения Пенсионного фонда и другие федеральные органы, действующие на территории Орловской области).  
       В соответствии с Законом вся документация территориальных подразделений федеральных органов является федеральной собственностью и должна быть принята в федеральные архивы. Но в соответствии    с пунктом 2 статьи 21  вышеуказанного Закона документы федеральных органов могут передаваться на хранение в государственные архивы субъектов Российской Федерации на основании договоров между организациями и архивами (противоречие законодательства). Методической базой в работе по определению источников комплектования областного архива   в  современных условиях должны являться рекомендации по определению источников комплектования.
       Государственный архив Орловской области принимал участие в рецензировании рекомендаций «Определение организаций-источников комплектования  государственных и муниципальных архивов» (М.,2012).   Но вышедшее в 2012 году новое методическое пособие  почти не отличается  от Рекомендаций по организации и ведению списков учреждений, организаций и предприятий-источников комплектования государственных и муниципальных архивов (М., 1999). 
       Если в Федеральном законе речь идет только о передаче документов федеральных органов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации в государственные архивы, то в методических рекомендациях четко прописано, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут включаться в список источников комплектования. 
       В настоящее время в список организаций - источников комплектования БУОО ГАОО входят 53 федеральные организации. Работа с ними строится на основании соглашений о сотрудничестве в сфере архивного дела. За 2008-2013 годы было заключено 28 соглашений с федеральными организациями, действующими на территории Орловской области.
       Таким образом, архив продолжает сотрудничество с федеральными органами. Тем самым сохраняются территориальный принцип комплектования и сложившиеся десятилетиями связи организаций и госархива (многие федеральные организации образовались из областных, например, Орловский областной комитет государственной статистики стал Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Орловской области). 

 Негосударственные организации как источники комплектования БУОО ГАОО

В негосударственных организациях образуются документы, которые могут выступить ценными  источниками по истории Орловского края.
       В список источников - комплектования БУОО ГАОО входит 35 негосударственных организаций, в том числе 17 акционерных обществ. Документы на госхранение переданы всеми акционерными обществами по момент приватизации предприятий.
       Соглашения о сотрудничестве госархива с акционерными обществами были заключены еще в 1990-х годах. Формы договоров варьировались, но были близки к той, что имелась в методических рекомендациях «Отнесение организаций и предприятий нового типа к числу источников комплектования государственных архивов» (М., 1992).
       В настоящее время БУОО ГАОО планирует перезаключить соглашения или составить дополнения к существующим соглашениям с акционерными обществами, так как для каждой конкретной организации нужно оговаривать условия сотрудничества (договоры 1990-х годов были типовые и сроки действия многих уже истекли). В данный момент заключено  соглашение о сотрудничестве только с филиалом ОАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» - «Орелэнерго».
        Архив в договорах о сотрудничестве с негосударственными организациями планирует  указывать, что документы не просто безвозмездно передаются на постоянное хранение в БУОО ГАОО, а что  право собственности на них переходит государству, так как передаваемые документы являются частью Архивного фонда Российской Федерации и пополняют его.
       В 17 акционерных обществах, выступающих источниками комплектования БУОО ГАОО, документы  постоянного хранения упорядочены по 2000-2004 годы, то есть они прошли экспертизу ценности,  поставлены на государственный учет и должны  являться документами Архивного фонда РФ. Следовательно, по истечении сроков временного хранения в организации, они подлежат приему на хранение в БУОО ГАОО. Но в законодательстве в сфере архивного дела и типовых договорах 1990-х годов с негосударственными организациями не определяются сроки временного хранения документов до передачи их на госхранение. Документы постоянного хранения акционерных обществ за 1990-е – 2000-е годы (уже упорядоченные и поставленные на госучет) хранятся в организациях. Нужно решать вопрос о передаче их на постоянное хранение в БУОО ГАОО.
       Кроме того, в соответствии с действующими нормативно-методическими документами в сфере архивного дела в источниках комплектования архива документы постоянного хранения должны быть в настоящий момент  упорядочены по 2010 год включительно. Все акционерные общества являются задолжниками по упорядочению документов (исключение -  ОАО «Гамма», филиал ОАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» - «Орелэнерго»: документы упорядочены по  2010 год и переданы на госхранение по 2002 год включительно). В связи с задолженностями по упорядочению документов в акционерных обществах БУОО ГАОО предлагает методическую и  практическую помощь со своей стороны. Также госархив готов упорядочить документы постоянного хранения в акционерных обществах собственными силами на договорной основе. Однако, некоторые общества  (например, ЗАО «Орелнефтепродукт», ОАО «Орелавтотранс») от помощи БУОО ГАОО в проведении данной работы отказались.
       Если в акционерных обществах не будет происходить своевременное упорядочение документов с последующим приемом их на госхранение, то архив вынужден будет вывести их из источников комплектования. Но в таком случае документы постоянного хранения, образовавшиеся в деятельности акционерных обществ, не будут переданы в БУОО ГАОО, значит, архив лишится документальных источников по истории промышленности, транспорта, связи, энергетики, строительства  Орловской области (именно в документах акционерных обществ отражена информация об экономике, строительстве и всей производственной сфере).
       БУОО ГАОО не имеет контролирующих, управленческих функций. Поэтому необходимо  управляющим органам архивным делом,  правительству РФ и субъектов РФ решать вопросы о комплектовании архивов документами негосударственных организаций, иначе значительная часть ценных источников современной истории будет утрачена.
       В целях сохранения документов негосударственных организаций, пополнения ими Архивного фонда РФ, архив продолжит работу по перезаключению договоров о сотрудничестве  с акционерными обществами и упорядочению их документов  (намечено заключение соглашения о сотрудничестве с ОАО «Орелоблгаз», ОАО «Гамма» на 2014 год). Госархив не заинтересован в выводе негосударственных организаций из источников комплектования, иначе в списке организаций – источников комплектования останутся областные и федеральные организации с контролирующими, надзорными функциями.  Соответственно, Архивный фонд Орловской области не будет пополняться  документами, отражающими производственную и другие сферы деятельности общества.
       Принимая во внимание возросшую значимость профсоюзов в защите социальных прав работников области и решении ими вопросов социально-экономического развития региона введены  в список источников комплектования БУОО ГАОО два областных отраслевых профсоюза: Орловская областная организация профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации и Орловская областная организацию профсоюза работников жизнеобеспечения. Сотрудники архива провели экспертизу ценности документов, образовавшихся в процессе деятельности организаций; документы постоянного хранения упорядочены за 1995-2012 годы и подготовлены к передаче в БУОО ГАОО.

                       Определение состава документов, подлежащих приему в архив

Из документального фонда организации – источника комплектования БУОО ГАОО формируется архивный фонд. Поэтому от ведения и состояния делопроизводства в источниках комплектования БУОО ГАОО будет зависеть и состав Архивного фонда Орловской области.
       Внедрение нормативно-методических документов, работа с ними и оказание методической помощи службам документационного обеспечения управления (ДОУ) организаций является одним из основных направлений деятельности областного архива.
       В системе нормативных актов организации по вопросам ДОУ главным документом считается инструкция по делопроизводству.
       В качестве образца для регламентации технологии делопроизводства в федеральных и других организациях в настоящее время выступают: Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 № 477); Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Росархива от 23.12.2009 № 76).
       Правила делопроизводства и Методические рекомендации разработаны для федеральных органов. Поэтому многие областные организации  считают, что им можно не следовать, хотя в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» нормативные  документы в сфере ДОУ федеральных органов должны распространяться на все учреждения.
       До выхода Правил делопроизводства существовала Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Минкультуры и массовых коммуникаций от 08.11.2005 № 536).  Она являлась основополагающим документом по делопроизводству.
       Вместо Типовой инструкции теперь нужно пользоваться Правилами делопроизводства и Методическими рекомендациями. Правила делопроизводства представляют собой краткий документ, носят больше тезисный характер, они не раскрывают в полном объеме весь механизм работы с документами в сравнении с Типовой инструкцией, утратившей силу с выходом Правил делопроизводства.  Для организаций Типовая инструкция была ценным и полезным на практике документом, регламентирующим делопроизводство и его связь с архивным делом. Методические рекомендации не имеют силы нормативного документа. Также существующие  Государственные стандарты  в области ДОУ имеют рекомендательный характер. Отсутствует система локальных правовых актов, регламентирующих делопроизводство. Поэтому возникают  проблемы в оказании организациям методической  и практической помощи  со стороны БУОО ГАОО.
       Экспертиза ценности документов организаций-источников комплектования БУОО ГАОО, определение состава документов, подлежащих передаче на госхранение, осуществляются в соответствии с Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков хранения (М., 2010). В Перечне отражены только типовые управленческие документы, а в деятельности организаций образуются документы по специфическим направлениям деятельности. Нужно проводить их экспертизу ценности, определять значимость, описывать, включать или не включать в состав Архивного фонда РФ. Поэтому на практике остро стоит вопрос о необходимости большего количества ведомственных Перечней.

        Трудности в работе с электронными документами и их архивным хранением

Объем электронных документов, которые не переводятся на бумажный носитель, возрастает в организациях. Необходимо электронные документы постоянного хранения описывать, учитывать и готовить их к передаче на постоянное хранение в БУОО ГАОО.
       Разделы Правил делопроизводства и Методических рекомендаций не содержат инструкций, рекомендаций по вопросам классификации документов, обеспечения их сохранности,  подготовке к передаче на  хранение в государственные архивы.
       В 2013 году вышли Рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных документов в организациях, а также к государственных и муниципальных архивах. Но это лишь проекты. Поэтому на данный момент отсутствуют единые общеобязательные нормативные требования по работе с электронными документами.
       В организациях очень часто подменяются понятия «электронный документооборот» и «электронный архив». Если даже в организациях наметился переход на электронный документооборот, существует система электронного документооборота, то это еще не означает существование электронного архива. Ведь на языке архивистов электронный архив - это все виды работ от создания до хранения электронного документа, долгий путь документа, включающий его описание, учет, хранение, использование.
       Если будет определен состав электронных документов для передачи их на государственное хранение, они будут учтены, на них составлены архивные описи,  то проблема будет заключаться в том, что облархив не располагает материально-технической базой для приема и хранения таких документов (в настоящее время опись электронных документов постоянного хранения подготовлена пока только в Территориальном органе Федеральной службы государственной статистики по Орловской области; описаны электронные документы постоянного хранения за 2006-2010 годы в количестве 37 ед. учета / 37 ед .хранения; таким образом, в составе Архивного фонда Орловской области значится только 37 ед. хранения электронных документов - только 37 дел прошли экспертизу ценности, поставлены на государственный учет и подлежат постоянному хранению).

                               Прием-передача архивных документов в БУОО ГАОО

Прием - передача документов Архивного фонда РФ в БУОО ГАОО по истечении срока  их временного хранения  в источниках комплектования осуществляется по согласованию с организациями. Документы принимаются по утвержденным описям дел; при передаче проходит проверка наличия дел и их физического состояния.

При приеме – передаче обнаруживается утрата документов Архивного фонда РФ (в 2008 году было принято  на госхранение  3292 дела, 400 дел утрачено, например, в ОПО «Союз Орловщины» утрачены были 262 дела;  в 2011 году принято 3587 дел, утрачено 291 дело, например, Орловский онкологический диспансер сдал в БУОО ГАОО 57 дел, 89 ед. хр. были утрачены).
       Все негативные моменты, обнаруживающиеся при приеме-передаче дел в БУОО ГАОО, связаны с объективными и субъективными причинами: отсутствие архивов организаций (децентрализованное хранение документов);  отсутствие штатных сотрудников архивов (на сотрудников отделов дополнительно возложены обязанности по ведению делопроизводства и архива,  например, в исполнительных органах власти Орловской области; частая сменяемость сотрудников архивов).
       За последние 15 - 20 лет возрос прием документов по личному составу от ликвидированных организаций.
       На 1 января 1999 года в БУОО ГАОО значилось 64926 дел по личному составу, принятых в результате ликвидации организаций. На данный момент в госархиве  хранится уже 153314 дел по личному составу. В регионе не имеется соответствующего архива, который бы комплектовался документами от ликвидированных организаций. Поэтому областной государственный архив вынужден принимать данные документы. За последнее десятилетие архив осуществил прием документов практически от всех производственных объединений, существовавших на территории Орловской области (Орловский завод дорожных машин, завод вычислительных управляющих машин, приборостроительный, часовой и др. заводы).
       В настоящее время стоит проблема со свободными архивными площадями. В скором времени архив не сможет комплектоваться документами ликвидированных учреждений. Отсутствие свободных площадей в архиве - проблема старая, но сильно обострившаяся за последние десятилетия.

               Комплектование архива документами личного происхождения